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法律滞后掣肘公共资源交易改革

发布时间: 2014-08-27 17:11:57 发稿人:本站编辑信息来源:威尼斯官方网站登录

近日,国家发展改革委发布了《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案(征求意见稿)》,明确提出,2015年年底前,省、市级统一规范的公共资源交易平台体系初步形成。但记者在北京、河北、重庆等地采访了解到,因法律滞后,公共资源交易市场改革正面临不少阻碍。

    公关资源交易领域面临法律问题

一场公共资源交易市场化改革正如火如荼地进行中。近日,国家发展改革委发布了《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案(征求意见稿)》,明确提出,2015年年底前,各省、自治区、直辖市人民政府公共资源交易平台整合建设工作全面展开,省、市级统一规范的公共资源交易平台体系初步形成。但在业内人士看来,这场改革将不可避免地会遇到法律阻力。《中华人民共和国招标投标法》规定,招标人是依照本法规定提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织。招标人有权自行选择招标代理机构。业内人士指出,我国法律规定招投标代理机构由招标人指定,即招标项目是谁的,就由谁指定招标代理机构。在实际运行中,招投标代理机构变相成了部门落实领导意志的代言人。

“实践证明,我国招投标法和政府采购法规定的‘招标(采购)人有权选择招标代理机构’成了招标(采购)人有机可乘的一大缺陷,招标代理机构成了滋生腐败的土壤,急需规范。”长期从事工程招投标专项治理工作的纪检干部李某说道。他表示:“中国是人情社会,诚信体系建设还不尽完善,招标代理机构如果不听招标(采购)人的,招标(采购)人想让谁干没弄成,他下次就不会再用这个‘不听话’的招标代理机构了。一些部门不但通过招标代理机构落实领导意志,而且还借助法律给不当交易披上了合法外衣。”

    上海大学法学院副教授李俊峰表示,如今的典型做法是,招投标方双方事先谈好,为内定的中标单位“量身打造”投标条件,或者指定评标结果,然后走一下招投标程序的过场。还有的招投标结果本身没问题,但是发包单位或其上级领导,要求中标单位必须将工程转包给其指定的关系单位,中标单位相对弱势,不得不从。

此外,根据《中华人民共和国政府采购法》规定,设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。政府采购采用以下方式:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

业内人士认为,该规定存在明显的缺陷“政府采购法明确规定财政部门确定交易方式。政府采购中心和交易方式都由财政部门负责,项目该给谁大家都心知肚明。如果公开招标给不了内定的企业,财政部门就会将招标方式改为其他有利的交易方式。”李某说道。

    不当交易披上合法外衣

    在专家和业内人士看来,由于公共资源交易市场化改革是典型的由工程领域突出问题倒逼的改革,但法律滞后问题却成改革的“绊脚石”,不仅让不当交易披上了合法外衣,一些部门为了自身利益还借助法律的缺陷阻挠改革。

以招投标法为例,西南政法大学教授、博士生导师张力表示,招标代理机构由招标人指定无可厚非,但公共资源交易领域的招投标活动,一旦谁拥有了选择权就拥有了寻租的动机。

    这类事例并不少。国家审计署调查发现,国家电网公司和南方电网公司在输变电建设管理中,直接指定关联企业承担部分设备材料采购、招标代理等业务,并借机多支付相关费用,向关联企业输送利益8.19亿元。

    此外《中华人民共和国招标投标法》规定,评标由招标人依法组建的评标委员会负责。依法必须进行招标的项目,其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成。李某认为,这里面也容易藏“猫腻”:“实践中,招标单位的人参与评标,一般都会被推选为评标委员会主任,即使不当评标委员会主任,代表招标单位的评委也会直接影响评审结果。”

专家认为,评标委员会中的招标人代表无准入条件,又无随机产生机制,往往为招标人的不法意图带去“以集中(指招标代表)影响分散(指评标专家)”的“以少胜多”的倾向性意见。

张力说,现有的评标专家存在“临时工”的性质。评标专家松散的管理模式中,存在“单位同意就去,单位不同意就不去,”甚至有时“背着单位偷偷摸摸式”的参与评标模式。“看似有权却无权、看似有责却无责”的权责机制等行业潜规则早已让评标制度沦陷。

    此外,还有部门利益阻力。“政府采购法规定,各级政府采购部门可以建立政府采购中心。如果取消政府采购中心,把它合并到公共资源交易市场中,财政部门就会提出意见,认为改革违反了政府采购法。我们在推进公共资源交易市场改革的过程中,一些部门的阻力非常大,他们都认为自己在依法办事,而我们推进改革就是违法。”李某说道。

    规范招标代理机构建立电子监察系统

    业内人士表示,既然国家要建立统一规范的公共资源交易平台,那么相关的法律制度应及时进行调整。否则在推行公共资源交易平台的建设中,还会形成新的腐败。

    张力建议在招标投标法的实施细则中增加“议标”招标方式,对质疑的程序详加规定,并把司法机关的司法审查引入进来,形成完整的制约机制。同时,制定《招标代理机构资质认定办法》,并逐步建立招标代理信誉评价制度,使信誉好的招标代理机构能够更好地发展。

李某则建议,缩小招标代理机构的权限,招标代理机构不能由招标人去选,应由公平的第三方机构随机抽取。法律规定招标代理机构能够进入评标室组织专家评标,但招标代理机构不应进入评标现场,应 让 评 标 委 员 会 专 家 自 行 独 立 评标。

针对部门权力缺乏约束的现状,张力则建议,要建设覆盖重要行政职权和行政监察重点领域的综合电子监察系统,将行政审批、公共资金、公共资源交易等纳入监察范围。

    李俊峰表示,要减少招投标领域的腐败问题,目前较为可行的办法有三条,一是“透明”,二是“盲评”,三是“纠责”。

    “透明”就是信息公开,不但要公开招标公告、中标结果,而且应当公开中标与未中标标书核心内容的差异、各位实名专家的意见、中标单位的事实与理由;“盲评”就是评标专家由统一的计算机系统在专家库中随机抽选,由独立的评标工作机构负责组织专家对标书进行评议,在评标结果确定和公开之前,专家名单组成对招标、投标单位保密;“纠责”则是建立明确、可行的相关民事、行政、形式法律责任制度、追诉体系,加大招标、投标单位、代理机构、专家等主体违法行为的法律风险。


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